La elevación
de la base de cotización por una trabajadora autónoma durante el embarazo,
con efectos sobre la posterior prestación por nacimiento y cuidado de menor, plantea un
conflicto entre la libertad reconocida por la normativa de cotización y la
prohibición de actuar fraudulentamente para obtener prestaciones indebidas o
superiores a las correspondientes.
La STS n.º
783/2026, de 6 de octubre, ECLI:ES:TS:2026:4206, resuelve por primera vez
esta cuestión desde la perspectiva de la tipicidad del artículo 26.1 del texto
refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS). La Sala de lo Social concluye que el incremento
realizado conforme al régimen de libre elección vigente en 2019 no constituía,
por sí mismo, una infracción muy grave: la obtención de una prestación superior
era precisamente uno de los efectos legales de cotizar por una base más elevada
y no concurrieron simulación, ocultación ni engaño. Exige diferenciar dos
planos. El primero es la aplicación de las reglas de cotización y
cálculo de la prestación. El segundo, más estricto, es el ejercicio de la
potestad sancionadora, sometido a los principios de legalidad, tipicidad,
culpabilidad y presunción de inocencia.
El supuesto resuelto por el Tribunal Supremo
La trabajadora
autónoma había cotizado durante varios años por la base mínima. Con efectos de
1 de abril de 2019 incrementó su base hasta el máximo entonces permitido,
4.070,10 euros, y solicitó la prestación por nacimiento y cuidado de menor el
20 de julio de ese año.
El INSS,
siguiendo una propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,
consideró que había actuado fraudulentamente para elevar la base reguladora. Le
impuso la sanción de pérdida de la prestación durante seis meses, al amparo de
los artículos 26.1 y 47.1.c) de la LISOS.
El juzgado
confirmó inicialmente la sanción, pero el TSJ de Galicia la anuló. La sentencia
de suplicación entendió que el fraude no podía presumirse por el solo hecho de
que la trabajadora estuviera embarazada y hubiera elevado su base de
cotización. El Tribunal Supremo confirma este último pronunciamiento y
desestima el recurso del INSS.
La regulación
aplicable al incremento efectuado en 2019
La libre
elección de base existente antes de 2023
El análisis de
la sentencia se encuentra condicionado por el régimen normativo vigente cuando
se produjo el cambio de base. En 2019, el artículo 310
de la Ley General de la Seguridad Social — LGSS— recogía un
principio de elección de la base de cotización dentro de los límites legales.
El artículo 43
bis del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, introducido por
la Ley 6/2017, de 24 de octubre, permitía modificar la base
hasta cuatro veces al año. Las solicitudes presentadas entre el 1 de enero y el
31 de marzo producían efectos el 1 de abril.
La elección no
dependía, con carácter general, de que la base se correspondiera con los
ingresos reales de la actividad. Por ello, el Tribunal Supremo rechaza que el
deseo de mejorar futuras prestaciones transformase por sí solo la opción
ejercitada en una conducta patológica. La relación entre una cotización más
alta y una protección económica superior formaba parte del propio diseño legal.
El cálculo de
la prestación en el RETA
La Ley 6/2017
también había modificado el cálculo de la prestación para las personas incluidas en el RETA. Conforme al artículo 318
de la LGSS, la base reguladora diaria se obtenía dividiendo entre
180 la suma de las bases acreditadas durante los seis meses anteriores al hecho
causante.
El legislador
había introducido, por tanto, un período de promedio destinado a moderar el
impacto de los cambios recientes de base. Para el Tribunal Supremo, no cabe
añadir por vía sancionadora una limitación que la regulación no establecía,
como excluir las nuevas bases cuando el cambio se hubiera realizado durante el
embarazo.
El actual
sistema de cotización por rendimientos netos
La doctrina de
la STS n.º 783/2026 debe aplicarse teniendo en cuenta que el marco normativo ha
cambiado. Desde el 1 de enero de 2023, el Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de
julio, sustituyó el anterior modelo de libre elección por un sistema de cotización en función de los rendimientos netos anuales.
En el régimen
vigente, regulado principalmente por el artículo 308
de la LGSS, la persona autónoma selecciona provisionalmente una
base dentro de los límites correspondientes a su previsión de rendimientos. La
base queda sometida a la posterior regularización anual de la cotización en el RETA a partir
de la información tributaria disponible. No obstante, conforme al
artículo 309.1
de la LGSS, quedan excluidas de regularización y adquieren
carácter definitivo las bases utilizadas para calcular una prestación económica
reconocida antes de la regularización, sin que proceda revisar su importe por
este motivo. Tampoco se regularizan las bases aplicadas durante la percepción
de la prestación por nacimiento y cuidado de menor.
Por ello, la
sentencia no reconoce una facultad actual e ilimitada para elevar la base al
margen de los rendimientos. Su doctrina sancionadora continúa siendo relevante,
pero el elemento objetivo debe examinarse conforme a las obligaciones vigentes
cuando se realice el cambio. Una comunicación falsa sobre los rendimientos, la
aportación de datos inexactos o cualquier maniobra destinada a acceder a una
base provisional no permitida podrían proporcionar el elemento de engaño que no
existía en el caso enjuiciado.
La regla vigente
del artículo 318
de la LGSS establece que la prestación económica por nacimiento y
cuidado de menor en el RETA equivale al 100 % de una base reguladora diaria
calculada con las bases acreditadas durante los seis meses inmediatamente
anteriores al mes previo al hecho causante, divididas entre 180. La norma
desplaza un mes el período de referencia respecto del régimen aplicado a los
hechos de 2019.
Los elementos de
la infracción muy grave del artículo 26.1 de la LISOS
El artículo 26.1
de la LISOS tipifica como infracción muy grave, entre otras
conductas, actuar fraudulentamente con el fin de obtener prestaciones indebidas
o superiores a las correspondientes.
La modalidad
examinada requiere la concurrencia acumulativa de dos presupuestos:
- Un elemento objetivo: una actuación dirigida
a obtener una prestación indebida o de cuantía superior a la legalmente
procedente.
- Un elemento subjetivo: el carácter
fraudulento de esa actuación, con la culpabilidad exigible en el derecho
administrativo sancionador.
No basta, por
tanto, con que el comportamiento produzca una prestación mayor. Debe
acreditarse que esa ventaja prestacional no era la consecuencia regular de la
normativa y que se obtuvo mediante una actuación fraudulenta.
La necesidad
de una prestación indebida o superior a la debida
En el supuesto
resuelto, la prestación reconocida era la que resultaba de aplicar las bases
válidamente elegidas y las reglas de cálculo entonces vigentes. No existía una
diferencia entre la prestación legalmente debida y la efectivamente obtenida.
Esta conclusión
impide apreciar el primer elemento del tipo. La expresión «prestaciones
superiores a las que correspondan» no permite considerar indebida toda mejora
derivada de una decisión que la legislación autorizaba expresamente.
La circunstancia
de que el cambio se produjera al conocerse la probabilidad de causar una
prestación a corto plazo no alteraba su validez. La regulación no distinguía
entre el incremento dirigido a mejorar una futura jubilación y el que
proyectaba sus efectos sobre una contingencia más próxima.
El actuar
fraudulentamente como elemento subjetivo
El fraude
sancionador no equivale sin más al fraude de ley del artículo 6.4 del Código Civil. La infracción administrativa exige dolo o, al
menos, culpabilidad en los términos del artículo 28.1
de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. No cabe imponer sanciones
basadas en una responsabilidad puramente objetiva.
Según la
sentencia, para apreciar fraude a estos efectos debe acreditarse una conducta
maliciosa de simulación, ocultación, falsedad o engaño. La maniobra ha
de estar dirigida a conseguir que la entidad gestora reconozca la prestación
utilizando datos que no se correspondan con la realidad.
En el caso
analizado, el INSS conocía correctamente las bases por las que había cotizado
la interesada. Tampoco se ocultó un dato que debiera declararse para obtener la
prestación. El embarazo no constituía una circunstancia cuya comunicación
hubiera permitido a la TGSS denegar el cambio de base.
El
conocimiento del embarazo no prueba por sí solo el fraude
La situación de
embarazo y la proximidad temporal del parto pueden formar parte del contexto
probatorio, pero no permiten, aisladamente, deducir una infracción. Convertir
el embarazo en el hecho decisivo para presumir el fraude introduciría además un
riesgo de trato discriminatorio por razón de sexo.
La
Administración debe identificar hechos adicionales capaces de demostrar el
engaño o el incumplimiento. La mera secuencia temporal —conocimiento del
embarazo, incremento de base y posterior prestación— acredita que la
trabajadora conocía el posible efecto económico de su opción, pero no que ese
efecto fuera ilícito.
Tipicidad,
culpabilidad y prueba en el procedimiento sancionador
Interpretación
restrictiva del tipo infractor
El artículo 25.1
de la Constitución exige que las conductas sancionables estén suficientemente
predeterminadas. El concepto de fraude del artículo 26.1
de la LISOS no puede operar como una cláusula abierta que permita
sancionar comportamientos considerados inconvenientes, oportunistas o
contrarios a una valoración ética de la solidaridad del sistema.
La subsunción
debe respetar el tenor del tipo y resultar previsible. Tampoco cabe extender la
infracción mediante analogía a supuestos en los que la persona beneficiaria se
ha limitado a aplicar razonablemente una norma que reconocía la facultad
ejercitada.
La
interpretación razonable de la norma excluye la culpabilidad
Incluso cuando
exista controversia sobre la cuantía correcta de una prestación, no toda
interpretación finalmente rechazada puede sancionarse. Si la persona interesada
actúa apoyándose en una lectura razonable de la normativa, puede faltar el
elemento de culpabilidad.
En tales casos,
la discrepancia debe resolverse por las vías ordinarias de reconocimiento,
denegación o revisión de prestaciones. La sanción administrativa no puede
utilizarse para cerrar una controversia interpretativa cuando no exista dolo o
culpa.
Alcance de la
presunción de certeza del acta inspectora
La presunción de
certeza de las actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social alcanza a
los hechos directamente constatados por el personal inspector, conforme al
artículo 23 de la Ley 23/2015, de 21 de julio.
No se extiende
automáticamente a:
- Las deducciones formuladas a partir de los hechos
observados.
- La intención atribuida a la persona investigada.
- La calificación jurídica de la conducta como
fraudulenta.
- La interpretación del artículo 26.1
de la LISOS.
Determinar si
unos hechos constituyen fraude es una valoración jurídica plenamente revisable.
El órgano judicial no está vinculado por la conclusión del acta sobre la
concurrencia de la infracción.
La evolución
de los criterios judiciales sobre los cambios de base
Antes de la
unificación de doctrina existían pronunciamientos contradictorios. Algunas
salas consideraban que la proximidad entre el incremento, el embarazo y el
hecho causante, unida a la falta de justificación económica, permitía inferir
una finalidad fraudulenta. Otras exigían elementos adicionales de simulación,
falsedad u ocultación.
La STSJ de la Comunidad Valenciana n.º 1621/2022, de 24 de mayo,
ECLI:ES:TSJCV:2022:3350, confirmó la consideración fraudulenta de un
incremento injustificado relacionado temporalmente con una prestación por
riesgo durante el embarazo. En una línea semejante, la STSJ de Cataluña n.º 1472/2026, de 10 de marzo,
ECLI:ES:TSJCAT:2026:1776, consideró relevantes la elevación
desproporcionada, la preexistencia del embarazo, la proximidad del hecho
causante y la ausencia de una mayor actividad o de rendimientos que
justificaran el cambio.
Sin embargo, la
STS n.º 783/2026 modifica necesariamente la lectura de esos indicios cuando el
cambio se realizó bajo el antiguo régimen de libre elección y no existieron
falsedad, ocultación ni incumplimiento. La falta de una causa económica
autónoma no transforma por sí misma en fraudulento un cambio cuya finalidad
legal era, precisamente, determinar el nivel de cotización y de protección.
La STS n.º 489/2022, de 31 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:2278, no
había resuelto esta cuestión. Aquel pronunciamiento partía de que la infracción
estaba acreditada y se limitó a determinar la sanción aplicable conforme al
artículo 47.1
de la LISOS. La nueva sentencia aclara expresamente que aquella
resolución no había fijado doctrina sobre la tipicidad del artículo 26.1.
Cuándo puede
existir fraude tras la doctrina del Tribunal Supremo
La sentencia no
declara que cualquier incremento de base deba reputarse lícito con
independencia de cómo se haya obtenido. La infracción puede apreciarse cuando
existan hechos probados que desborden el ejercicio regular de las facultades de
cotización.
Entre las
circunstancias potencialmente relevantes se encuentran:
- La comunicación de rendimientos previsibles
falsos para acceder a una base provisional que no corresponda conforme
al sistema vigente.
- La aportación de documentos manipulados o datos
inexactos con incidencia en la cotización o en la prestación.
- La simulación de una actividad económica o de un
alta en el RETA.
- La ocultación de hechos que exista obligación legal
de declarar y que resulten determinantes para reconocer o calcular la
prestación.
- La connivencia con terceros para generar bases
ficticias o cotizaciones que no respondan a una situación real.
- La manipulación de elementos profesionales,
económicos o registrales destinada a alterar artificialmente el resultado
prestacional.
La
Administración deberá probar los hechos constitutivos de la infracción y la
culpabilidad. La intencionalidad podrá acreditarse mediante prueba indiciaria,
pero los hechos base han de estar suficientemente probados y la inferencia debe
ser lógica, precisa y compatible con la presunción de inocencia.
Cuándo el cambio
de base constituye un ejercicio legítimo
No resulta
sancionable el incremento cuando se cumplen las reglas de cotización
aplicables, se comunican datos veraces y la prestación se calcula correctamente
con las bases acreditadas.
En particular,
no bastan para aplicar el artículo 26.1 de la LISOS:
- El conocimiento del embarazo.
- La proximidad temporal entre el cambio y el parto.
- La voluntad de obtener una prestación de mayor
cuantía.
- La elevación relevante de la base dentro de los
límites normativos aplicables.
- La inexistencia de una motivación altruista o
desinteresada para cotizar más.
La búsqueda de
una protección económica superior no es fraudulenta si constituye el resultado
que la propia norma vincula a una cotización superior. La infracción aparece
cuando se falsean o manipulan los presupuestos legales necesarios para acceder
a esa base o a la prestación.
La diferencia
entre sancionar y revisar una prestación
El Tribunal
Supremo insiste en que el procedimiento sancionador no debe confundirse con la
denegación, revisión o reclamación de una prestación indebidamente percibida.
Si la entidad
gestora considera que una determinada base no puede computarse, deberá resolver
sobre el reconocimiento o la cuantía conforme a la normativa de Seguridad
Social. En su caso, podrá acudir al procedimiento legal de reintegro. Para
imponer además una sanción necesita acreditar todos los elementos del tipo
infractor y la culpabilidad de la persona beneficiaria.
La distinción
produce consecuencias relevantes:
- Una prestación puede ser jurídicamente improcedente
sin que exista una infracción sancionable.
- La incorrecta interpretación de una norma no
equivale automáticamente a fraude.
- La sanción del artículo 47.1
de la LISOS no puede utilizarse como mecanismo sustitutivo
de la revisión de la prestación.
- La Administración soporta la carga de probar la
conducta fraudulenta y no solo la existencia de una ventaja económica.
Conclusiones
sobre el incremento de la base antes del parto
La STS n.º
783/2026 establece que una trabajadora autónoma no incurre automáticamente en
la infracción muy grave del artículo 26.1
de la LISOS por elevar su base de cotización durante el embarazo
y obtener después una prestación por nacimiento y cuidado de menor de mayor
cuantía.
En el régimen
vigente en 2019, la elección de una base superior era una facultad legal y
tenía como efecto natural mejorar las prestaciones. Sin simulación, ocultación,
falsedad o engaño, la cuantía obtenida era la legalmente debida y faltaban
tanto la tipicidad como la culpabilidad necesarias para sancionar.
La doctrina debe
trasladarse con cautela al actual sistema de cotización por rendimientos netos.
Hoy la base provisional debe mantenerse dentro de los límites correspondientes
a los rendimientos previstos y queda sujeta a regularización. El fraude podrá existir
si la interesada falsea los presupuestos que permiten seleccionar la base o
manipula los datos determinantes de la prestación. No existirá cuando comunique
información veraz, cumpla las reglas de cotización y se limite a ejercer las
opciones que el ordenamiento mantiene a su disposición.
CUESTIÓN
¿Puede
sancionarse a una autónoma porque elevó su base sabiendo que estaba embarazada?
No. El
conocimiento del embarazo y la voluntad de mejorar la prestación no bastan para
aplicar el artículo 26.1
de la LISOS. La Administración debe probar una actuación
fraudulenta adicional —como simulación, falsedad, ocultación o engaño— y que
esta permitió obtener una prestación indebida o superior a la legalmente
correspondiente.