A continuación, explicamos, dentro del galimatías de la factura de la luz,
cuáles son los principales impuestos que se aplican a la generación y consumición
de energía eléctrica, sus características, potencialidades, beneficios y
contraindicaciones de su implantación, y cómo podrían modificarse como
único recurso con el que cuenta el Ejecutivo a corto plazo para abaratar un
recibo en máximos históricos.
Para empezar... algunos conceptos generales
Hay dos tipos de mercados mediante los cuales consumir energía eléctrica. Uno
es el mercado regulado, al que están sujetos el 33% de los consumidores.
Mediante el Precio Voluntario al Pequeño Consumidor (PVPC), solo aplicable para
usuarios domésticos, se paga más o menos dependiendo de lo que marque cada día
la subasta (pool) en la que se determinan los precios para el mercado
mayorista. El 67% está en el mercado libre, donde la empresa eléctrica
acuerda con el cliente, mediante un contrato, cuánto pagará por el recurso al
margen de los vaivenes del pool. Solo en el primero se aplican los
nuevos y polémicos tramos horarios, que elevan el precio en las horas punta y
lo bajan en las horas valle.
También son los primeros los que van a sufrir más durante este verano. Una
concatenación de factores (el precio del CO2, el precio del gas natural y las
condiciones meteorológicas, principalmente) están logrando que el precio del
kilovatio/hora ronde los 100 euros. Los analistas prevén que va a seguir así
hasta septiembre. El Gobierno ha anunciado reformas estructurales para
evitar que tanto el CO2 como el gas natural, es decir, los efectos de la quema
de combustibles fósiles disparen el mercado. Dos anteproyectos están ya en
marcha, pero la reforma integral lleva prometida desde 2018 y sigue aún
pendiente.
Tanto el mercado libre como el regulado deben incorporar en la factura los
peajes y cargos del sistema eléctrico. Es decir, lo que abonamos todos los
consumidores para que la electricidad sea lo más limpia posible y llegue a
nuestra casa sin interrupciones, sobresaltos u apagones.
Parecen impuestos, pero no lo son: peajes y cargos
Los peajes de acceso y los cargos son costes repercutidos a todos los
consumidores y que sirven para sufragar lo que cuesta distribuir y trasladar la
electricidad, por un lado, y lo que cuesta la transición hacia un modelo
renovable, por otro. Según la CNMC, se trata del 41,14% de la
factura. Aquí pagamos la red de alta tensión gestionada por Red Eléctrica
Española (REE), la gestión de los residuos nucleares, el déficit de tarifa, la
compensación a centrales de carbón y de gas para que estén siempre disponibles
en caso de emergencia o el despliegue de las renovables.
Mediante la reforma aplicada en junio, el Gobierno pasó la mayor parte de estos
peajes y cargos a la parte variable de la factura, para incentivar el ahorro:
cuanto más consumemos, más abonaremos por estas partidas, y cuanto menos, la
rebaja en la factura será mayor. Además, mediante la creación del Fondo para la
Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, pretende que parte de los cargos, los relativos
al desarrollo renovable, sean abonados por todas las energéticas (tanto
eléctricas como gasísticas o petrolíferas). Sin embargo, como veremos
posteriormente, la maniobra cuenta con el peligro de que las compañías
decidan, simplemente, repercutirlo en el consumidor.
Los impuestos que pagamos directamente: el 5% sobre la electricidad y el
IVA
El Impuesto Especial sobre la Electricidad es del 5% y se aplica tanto a
la parte fija, la potencia contratada, como a la parte variable, el
consumo. Según el informe de 2020 de la Agencia Tributaria, se recaudaron
1.232 millones de euros durante 2020 mediante esta tasa, similar a la que
se aplica al alcohol, la gasolina o el tabaco. Lo recaudado es gestionado por
las comunidades autónomas. "Es un impuesto que tuvo una vinculación al
carbón. Creo que no tiene sentido hoy en día. Aunque en el momento que lo
quites, las autonomías van a decir que se lo compenses", considera Diego
Rodríguez, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de
Madrid (UCM) y especialista en el mercado eléctrico.
En teoría, lo recaudado por el 5% se dedica, una vez el carbón es
prácticamente historia en la generación de electricidad, a financiar la
transición justa de las comarcas mineras y las regiones que han vivido durante
décadas a la sombra de centrales contaminantes. Pero Rodríguez considera que
para eso ya pueden utilizarse los generosos fondos europeos y el impuesto al
CO2 que paga cada instalación emisora del continente europeo: la Comisión
Europea ve con buenos ojos que se destine a esa partida.
Con respecto al IVA, la discusión es aún más compleja. El 21% se
aplica al total de la factura eléctrica. Es decir: una vez hechos los cálculos
sobre lo correspondiente a la potencia, al consumo, a los peajes, a los cargos,
una vez añadido el 5%, la cifra resultante se grava con un 21% más, uno de los
porcentajes más altos de la Unión Europea. Es cierto que Bruselas nos regaña en
ocasiones por abusar, a su juicio, de los tipos reducidos y ultrarreducidos,
pero la Comisión no tendría problema en modificar el impuesto. El problema es
lo que se deja de recaudar, por un lado, y las dudas que existen sobre si se
trata del método más eficiente para abaratar el recibo.
El Gobierno estima que el paso del 21% al 10% supondría una pérdida
de 3.000 millones de ingresos anuales. "Tiene una repercusión directa
sobre la factura", explica Rodríguez. "Otra cosa es si debe ser el
instrumento adecuado para bajarla". Evidentemente, los ingresos del Estado
repercuten en el mantenimiento y la mejora del Estado del Bienestar. El
especialista asegura que es difícil definir con total justicia qué
servicios básicos requieren un tipo reducido o ultrarreducidos sin mermar
demasiado las arcas de la administración y que la modificación tanto del 5%
como de otras tasas serían más fáciles de explicar, más fáciles de entender y
más justas. Además, el Gobierno tiene mecanismos, considera, para aliviar a los
consumidores más vulnerables sin tocar la recaudación: ampliando la cuantía y
la extensión del bono social eléctrico, como piden las organizaciones contra la pobreza energética.
El secretario general del Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda
(Gestha), José María Mollinedo, cree que, aunque sea la única opción a corto
plazo, el Gobierno debe dejar la recaudación tal y como está y centrarse en las
reformas estructurales. Sobre el IVA, considera que la rebaja final sería
"más que limitada". "Una rebaja del IVA afecta de manera
generalizada a todos los consumidores. A los energéticamente vulnerables
les afecta lo mismo que a una persona que tenga una gran capacidad de renta o
de patrimonio. Creo que tenemos que poner encima de la mesa qué tipo de
sistema es el que queremos. Si queremos uno, digamos, de parcheo, de poner
soluciones a corto, sin abordar ese cambio, o si se aborda un cambio más
estructural".
Una solución intermedia sería, como defienden analistas del mercado eléctrico
como Pedro Fresco en este artículo, la imposición de dos tipos:
del 10% a la parte fija, la sección de la factura cuyo importe es el mismo
todos los meses, y del 21% a la parte variable, la que depende de lo que
consumamos. Así, se reduce, aproximadamente, unos 4 euros la factura mensual
mientras se sigue incentivando el ahorro energético y la eficiencia. Sin
embargo, para Rodríguez y Mollinedo esta alternativa supondría complicar aún
más un recibo muy difícil de calcular y de entender, y habría que vigilar y
regular de manera muy cuidadosa cómo aplican el cambio las comercializadoras
del mercado libre para que no aprovechen la coyuntura para subir aún más los
precios.
Los que pagamos indirectamente: el 7% sobre la generación y el CO2
Otros dos impuestos no son abonados directamente por la ciudadanía, sino por
las empresas. Uno de ellos es el llamado Impuesto sobre el Valor de la
Producción de Energía Eléctrica (IVPEE), que suele confundirse con el Impuesto
Especial a la Electricidad. Todas las centrales de generación eléctrica, sea un
parque eólico o una térmica de carbón, tienen que pagar un 7% sobre sus
beneficios en esta actividad. El problema es que lo incluyen como costes, por
lo que finalmente, de manera indirecta, lo paga el consumidor. El Ministerio
para la Transición Ecológica ya paralizó el tributo durante una subida de 2018
y ahora lo volverá a hacer durante esta crisis.
El Estado ingresó 1.146 millones de euros por este concepto durante 2020. La
Agencia Tributaria lo incluye en el apartado de "impuestos
medioambientales", aunque, consideran los expertos, no lo es: se aplica
tanto a las energías limpias como a las sucias. Rodríguez, que formó parte del
Consejo Asesor para la Transición Energética (Capte) que hizo una propuesta de
reforma eléctrica al primer Gobierno de Sánchez, apuesta por su abolición
definitiva. Hacienda ya ingresa bastante por otras vías como para poder
permitírselo, debido a la escalada de precios; debería sustituirse por una tasa
que grave las generaciones más contaminantes y que incentive a las renovables,
la hidroeléctrica y la nuclear, si solo se tiene en cuenta su impacto
climático.
Mollinedo (Gestha) no está de acuerdo: no hay garantía de que
renunciar a ese 7% se traduzca directamente en una bajada de la factura. ¿Quién
garantiza que las eléctricas van a ser lo suficientemente honestas como para
bajar el precio del producto que comercializan si bajan los costes? "No
pasó con la reducción del IVA del cine", recuerda. "Otra
cuestión distinta es si los impuestos a la generación de la energía se
deben cobrar a los productores de energía de fuentes renovables, que son más
baratas que las convencionales. Esto, a lo mejor, es una cuestión que hay que
valorar", opina.
Un argumento a favor de la supresión del 7% es el precio del CO2, el
último impuesto que, en teoría, pagan las eléctricas y acaba repercutiendo en
el recibo del ciudadano de a pie. En base al mercado de emisiones europeo, cada
instalación que quiere emitir más de lo que tiene permitido debe pagar por cada
tonelada de exceso en el dióxido de carbono que expulsa a la atmósfera. Tras
años con precios irrisorios, en los últimos meses inició una escalada que ha
dejado el indicador en los 50 euros. Y no es el techo. Al estar por las nubes,
el Ejecutivo, considera Rodríguez, tiene más margen para renunciar a otras
partidas.
Es imposible que España cambie motu proprio el funcionamiento del mercado
del CO2 y no puede hacer nada a corto plazo por evitar la distorsión. Pero
a medio sí que puede meterles mano a varias injusticias. En primer lugar,
el sistema marginalista, compartido por Europa, hace que el consumidor acogido
al PVPC acabe pagando más cuando las tecnologías más emisoras, que tienen que
pagar por el dióxido de carbono, participan en la generación. Y en segundo
lugar, hidroeléctricas y nucleares ya amortizadas, a las que les cuesta mucho
menos generar la electricidad, reciben el mismo precio que marca el gas
natural. Lo segundo será corregido en un anteproyecto de ley que ya prepara el
Gobierno. Lo primero está por corregir y aún no se sabe cómo. Ribera lleva años
lamentando el sinsentido del sistema, pero sin poner una gran reforma sobre la
mesa. Aquí hay varias propuestas.
Esos son los mecanismos con los que cuenta el Estado para bajar la factura
de la luz a costa de la recaudación. Otras reformas sistémicas están en
camino. Sin embargo, Mollinedo recuerda la necesidad de otra actuación que, por
ahora, no está en los planes ni de Transición Ecológica, ni de Hacienda, ni de
Economía, ni de Consumo: una auditoría completa que amplíe el control que
ya ejerce la CNMC para determinar si las eléctricas están cobrando lo que
cuesta la electricidad más un beneficio razonable sobre un suministro
esencial. O si están encareciendo la factura para llenarse los bolsillos a
costa de todos.